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Accords de partenariat économique

Un des faits marquants de la politique économique en 2017

Rappel historique 

Les Accords de partenariat économique (APE) constituent en quelque sorte l’aboutissement d’un long processus de coopération entre l’Union européenne (UE) et les pays d’Afrique, des caraïbes et du Pacifique (ACP). En effet, les relations entre ces deux entités datent de 1957 dans le cadre du Traité de Rome, par la création du Fonds européen de développement (FED), qui avait pour mission principale de fournir une aide technique et financière originellement aux territoires d’Outre-mer (TOM), étendue par la suite aux pays ACP.

Au fil du temps, on a vu cette coopération UE/ACP se renforcer tant au plan quantitatif (nombre de partenaires concernés) que qualitatif (objectifs visés) et donner lieu à la signature de plusieurs (accords de Yaoundé en 1963 ; conventions de Lomé et Accords de Cotonou de 1975 à 2000).

Les principaux avantages pour les pays ACP tirés de ces accords ont porté (i) sur le système des préférences commerciales (SPG) permettant à ces pays d’exporter leurs produits vers l’UE à des conditions douanières préférentielles, sauf pour trois produits concurrents de l’UE (sucre, banane et riz) soumis à des quotas, (ii) et sur la mise en place de mécanismes de stabilisation des prix garantissant un revenu national d’exportation stable.

Partant de là, les APE découlent de la révision de l’Accord de Cotonou en 2000 visant à prendre en compte les enjeux de la mondialisation dans une logique obéissant aux règles de fonctionnement de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

En fait, il s’agit pour apparaître « OMC compatible », que l’Accord introduise au 1er janvier 2008, le principe de réciprocité dans l’ouverture des marchés des pays ACP au bénéfice de l’UE. Ceci étant entendu que le système de préférences commerciales était jugé non-conforme aux règles de l’OMC, dont l’une des principales est la pratique du libre-échange.

Que dire des APE ?

Au plan strictement fondamental, c’est-à-dire selon la théorie économique, les APE ne posent fondamentalement aucun problème. Bien au contraire, en tant que cadre permettant la libéralisation du commerce entre deux régions, les APE constituent une opportunité de marché pour les pays ACP/UE, et donc sont à ce titre facteur de croissance. En effet, les avantages présumés des APE se manifestent par la création d’un marché plus large, la possibilité pour chaque pays de faire jouer ses avantages comparatifs, de réaliser des économies d’échelle, d’améliorer sa compétitivité et d’attirer les investissements directs étrangers (IDE).

Cependant, cette théorie a fait depuis quelque temps l’objet d’une remise en cause, tout au moins sur certains points, même de la part de ses principaux tenants, les bailleurs de fonds internationaux.

A l’observation, les choses ne sont pas aussi simples. La « Real Economy » nous amène à être moins absolu dans les conclusions et à relativiser nos espérances quant au rapport effectif en termes de rendement desdits Accords, et même à poser la question relative aux conditions nécessaires, c’est-à-dire aux prérequis, permettant d’augurer de l’obtention de résultats satisfaisants pour les pays ACP. Il apparaît de prime abord deux natures de problèmes de dissymétrie et d’asymétrie.

La dissymétrie dans la collaboration vient du fait que les « partenaires » en présence sont dans une position fondamentalement inégale, de sorte que l’on ne saurait pratiquement, c’est-à-dire dans la pratique, parler d’échanges. 

Citons ici quelques chiffres : l’UE qui est composée de 27 pays présente un PNB (produit national brut) combiné d’environ 13 500 milliards d’Euros, contre 425 milliards pour l’ensemble des (76) pays ACP qui apparaissent ainsi 31 fois moins riche (Source : Banque mondiale).

Ce n’est donc pas une vue de l’esprit que de dire que la balance penche en faveur de l’UE, même si de façon (statistiquement) apparente la situation semble être favorable pour les pays ACP, si l’on considère le solde global (positif) de la balance commerciale.

De cette situation ne peuvent que naître des conséquences désastreuses pour les pays ACP, notamment au niveau des secteurs primaires (agriculture, etc) et secondaires (industries de transformation…), sources de déséquilibres socio-économiques et susceptibles de créer des tensions au plan politique, si l’on se souvient que 80% des populations africaines vivent du produit des activités de ces deux secteurs, s’agissant plus particulièrement du sous-secteur agro-rural.

L’asymétrie tient à ce que malgré l’exigence de la pratique du libre-échange prôné par l’OMC, qui se fonde lui-même sur la libre concurrence dont la compétitivité est un facteur déterminant, les pays membres de l’UE biaisent le principe par la mise en œuvre du système d’aides directes compensatoires ayant des effets de distorsions à l’exportation. Le but étant pour parler simple, de rendre les produits UE plus attractifs par le prix, par rapport aux prix internes ACP.

Pour conclure : il ne peut y avoir d’échanges « justes » ou équitables » qu’entre des économies à compétitivité comparable.

Conséquences (qui étaient tout à fait) prévisibles 

La fin d’un système de préférences commerciales a plusieurs conséquences et cela, à différents niveaux.

L’ouverture des frontières au niveau commercial engendre mécaniquement la baisse drastique des droits de douane qui constituent l’une des principales sources de recettes ou revenus fiscaux des pays ACP. L’impact en est donc directement et de manière inverse, proportionnel au volume des importations d’origine européenne. On peut à partir de là, anticiper sur l’incidence que cette mesure pourrait avoir au niveau macroéconomique, sur les budgets des Etats, en termes de capacité à réduire le volume des investissements, notamment dans les secteurs-clés relevant de la stratégie de lutte contre la pauvreté.

La conséquence qui constitue aussi l’une des possibilités de sortie est de rechercher des financements additionnels soit par voie d’endettement, soit par le recours à l’aide internationale. Cette solution impliquerait donc l’intensification de la dépendance financière des pays ACP.

Par ailleurs, et nous l’avons évoqué supra, l’entrée libre de produits européens en concurrence avec des productions locales des pays moins avancés technologiquement, sans aucune préparation de ces derniers, ne peut que causer des préjudices pour les économies de ces pays. L’approche graduelle est encore une fois préconisée : il a bien fallu 40 ans à l’Europe pour se faire. Il faut aussi définir une politique tarifaire permettant aux entreprises d’évoluer par paliers. Cela se traduirait en pratique par l’élaboration d’un barème variable en fonction des besoins de l’économie et des priorités de développement au niveau national et régional. Toute la difficulté, pour ne pas dire tout l’Art, résidant dans la capacité à intégrer malgré tout, les contraintes OMC (les pays ACP ne peuvent protéger que 20% de la valeur totale de leur commerce avec l’UE).

Que conclure ?

Partant des propos sus-évoqués, la position des pays ACP, tout en reconnaissant le bien-fondé théorique des ACP, est que ces derniers ne peuvent ou ne devraient être acceptables qu’après qu’ils aient fait l’objet d’un certain nombre d’ajustements et/ou d’amendements. Il s’agit dans le cadre d’une entreprise réformatrice, de passer de l’approche (actuelle) commerciale à une vision développementale des APE.

Le développement passe, ainsi que cela a été le cas par exemple pour l’UE, par la promotion de l’agriculture et la pratique de la préférence communautaire. Il est donc question d’une part, de prioriser l’intégration régionale, et d’autre part, de garantir une protection minimale des marchés ACP vis-à-vis des importations. 

En addition, il est nécessaire que soient prises un certain nombre de mesures dites d’accompagnement, dont les effets seraient susceptibles d’amortir le(s) choc(s) à effet systémique que pourrait causer l’introduction brutale des APE. On a encore en mémoire, le souvenir des effets néfastes des ajustements structurels qui ont d’ailleurs suscité après coup, la prise en compte de la Dimension sociale de l’ajustement structurel.

Au plan méthodologique, on pense qu’il faut opter pour une approche graduelle permettant la mise en œuvre d’une stratégie de renforcement des économies au moyen des politiques et plans d’actions telles que le renforcement capacitaire et la mise à niveau des entreprises, protection des produits dits sensibles …

Notons au passage ici que certaines dispositions ont d’ores et déjà été prises par certains états, dont ceux de la CEMAC et le Cameroun en particulier. On peut citer la mise en place de programmes régionaux ou nationaux (Pasape, ReCemac, Forape, Pri-Cemac, Parcec, …) visant à préparer les économies. On a noté au Cameroun la création du CNSCN-APE, structure publique ad hoc chargée du suivi des négociations APE. On peut simplement regretter les retards accusés dans la mise en place effective de ces programmes, compte tenu des délais qui étaient impartis tenant à la fatidique échéance du 31 décembre 2007 d’alors.

L’une des recommandations fortes aura été la mise en place de moratoire (10 ans) assorti d’une période transitoire (25 ans) formulée par certains Etats.

On peut aussi noter une autre proposition faite par les ACP pour une approche discriminante visant à tenir compte de la situation des pays les moins avancés (PMA) au sein d’une région donnée, par la mise en en place de niveaux d’engagement variables.

D’un autre côté, au plan du principe, l’aide européenne attendue et qui passe par le FED est supposée prendre en compte au mieux les effets pervers des APE sur les finances publiques des Etats ACP. Les problèmes actuels portent d’une part sur l’intégration de ces pertes de façon additionnelle sur les budgets, et d’autre part sur les possibilités de trouver un terrain d’entente sur le plan d’allocation des fonds concernés, en termes de destination. En d’autres termes, la mise à niveau demandée par les pays ACP dépend davantage de la couverture des besoins structurels, que de la libéralisation du commerce ou de l’accord sur l’investissement proposés par l’UE.

Que faire alors ?

Pour paraphraser l’adage chinois, il faut apprendre à pécher plutôt que d’attendre de recevoir du poisson de ceux qui pêchent. En d’autres termes, il s’agit pour nos pays de se prendre définitivement en main, de développer et de se donner une certaine autonomie dans le cadre de la chaîne de (inter) dépendance mondiale, afin de pouvoir se positionner en véritable interlocuteur-partenaire, toute proportion gardée. Là aussi, il est souhaitable que les pays ACP se présentent en rangs serrés (apparait ici l’importance d’un autre facteur essentiel au développement de nos pays : l’intégration régionale) pour se donner plus de force et d’ampleur. L’exemple des pays dits émergents aujourd’hui est tout à fait éclairant sur ce point.

La société civile a un rôle crucial à jouer, et doit s’impliquer davantage dans le cadre du suivi de la mise en œuvre des APE. Rappelons d’ailleurs que la « participation d’acteurs non étatiques au processus de développement » constitue l’un des piliers, au même titre que les APE, de la réforme (engagée en 2000) de l’Accord de Cotonou.

Pour conclure, les conditions d’un bon accord devaient intégrer minimalement (i) la mise en place d’une période transitoire à l’entrée en effectivité des APE, (ii) la prise de mesures d’accompagnement.

 

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